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推進軍隊裝備采購制度改革的建議

2019年06月20日 09:39 來源:中國政府采購雜志打印

  王湛

 

  一、把握政府采購本質要求,營造公平公正采購環境 

  

  政府采購最本質的要求是公平、公正、公開,對所有潛在承包商一視同仁,通過公平競爭實現采購目標。由于長期計劃經濟體制的影響,裝備市場相對封閉,市場主體數量有限,采購信息流動不暢,裝備供需關系固定僵化,競爭采購項目總體占比不高。少數體制內的軍工企業競爭意識淡薄,市場壓力不足導致成本控制、技術創新、改進服務的動力不足;軍方受限于既往經驗和信息渠道,難以找到更多符合要求的企業,市場競爭難以規范有效開展。裝備采購的信息流動障礙、市場結構障礙、競爭項目來源障礙,在市場運行中又進一步迭代惡化,加劇了行業壟斷、遏制了市場競爭,增大了暗箱操作、違規采購的可能。對此,我軍應該在前期改革的基礎上,繼續破除這些障礙矛盾,加大市場開放程度,從源頭上增加競爭項目投入,營造公平公正的采購環境。 

  

  (一)暢通采購信息發布渠道,保障采購信息公平獲取。 

  

  目前,全軍武器裝備采購信息網已投入使用并在持續優化,軍方意在打造裝備采購信息發布的權威平臺,形成裝備市場供需交流的快速通道。隨著采購信息網功能作用的拓展發揮,除了涉密程度高、無法解包降密的采購項目,其他正常采購項目都將成為陽光之下接受全社會監督的公平活動。截至目前,裝備采購信息網注冊企業達兩萬余家,發布各類信息十余萬條,訪問量突破億次,解密國防專利數千項,網站關注度和影響力不斷提升。信息發布單位從最初的軍委機關、軍兵種裝備部等幾家,擴展到武警部隊、軍隊科研機構和院校等幾十家,信息發布的數量和質量不斷提高。在前期成果的基礎上,軍方應該根據裝備采購管理任務要求,進一步完善網站的信息分級發布功能,實現軍種采購部門按權限自主發布需求信息;加快推進涉密采購信息查詢點建設,形成全國重點區域輻射覆蓋;升級互聯網移動服務功能,實現在線實時溝通與咨詢,為各類用戶提供更加專業便捷、精準高效的采購信息服務。 

  

  (二)加大裝備市場開放程度,降低裝備市場準入門檻。 

  

  裝備市場準入政策調整前,企業進入市場必須具備“四證”,即裝備承制單位資格證、武器裝備科研生產許可證、武器裝備研制生產單位保密資格證、武器裝備質量管理體系認證。裝備市場準入管理制度銜接不暢、審查程序繁瑣、審批周期長、準入“門檻”高等問題,造成裝備市場相對封閉,缺乏市場活力。對此,軍委裝備發展部開展了“裝備承制單位資格證”與“武器裝備質量管理體系認證”兩證合一的工作;國防科工局和軍委裝備發展部聯合印發的2018年版武器裝備科研生產許可目錄,僅保留對國家戰略安全、社會公共安全有重要影響的許可項目,大范圍取消設備級、部件級項目,取消軍事電子一般整機裝備和電子元器件項目,取消武器裝備專用機電設備類、武器裝備專用材料及制品類和武器裝備重大工程管理類的許可,許可項目相比2015年版目錄減少62%。在這兩項改革舉措的基礎上,軍方和國家相關主管部門應該進一步探索裝備市場準入聯合審查機制,特別是論證資格審查與許可審查兩證融合方案,深入做好“放管服”工作,切實把習主席關于“堅決拆壁壘、破堅冰、去門檻,加快調整完善市場準入制度”的重要指示落到實處。 

  

  (三)實行競爭采購負面清單,提高競爭采購項目比例。 

  

  軍方投入市場的競爭性采購項目,是激發市場活力的“源頭活水”。如果裝備采購項目仍是以往單一來源采購方式為主,或者投入競爭的項目停留在低層次配套、分系統級別,即使裝備市場已經充分開放,競爭主體數量已經足夠,也難以真正發揮市場機制的資源配置作用。此次軍改以來,軍方把推進競爭、提高競爭項目數量份額作為供給側改革的核心內容,制定并實施了競爭性采購負面清單制度,推動了競爭性采購工作。但從總體上看,由于負面清單的顆粒度還不夠細化,在各級部門擬制或審核采購計劃的過程中,剛性約束作用還沒有完全發揮。應該進一步對負面清單進行細化,并隨著市場和技術的發展進行動態調整,最關鍵的是要強化其約束作用,指導各級裝備采購部門,嚴格裝備采購計劃制定工作,對清單以外的裝備項目必須開展競爭,以此提高競爭采購的比例和份額,使各類企業有更多的機會參與到市場競爭之中。 

  

  (四)加強裝備采購法規建設,促進競爭采購規范有序。 

  

  當前,軍事政策制度改革是軍隊改革工作最核心最關鍵的內容。裝備采購法規是實施依法采購、規范管理的基礎,是開展裝備采購活動的根本遵循。隨著改革的推進,裝備采購的政策環境、管理體制、運行機制、市場結構等都已經發生深刻變化,原來競爭性采購的法規制度難以適應現實需要,必須抓緊重構法規體系。軍方必須抓緊組織制定競爭采購管理的配套法規,以進一步規范競爭采購工作。其中,必須盡快出臺的是《招標采購管理辦法》《競爭性談判采購管理辦法》《詢價采購管理辦法》,以細化規范招標管理、競爭性談判、詢價采購等工作程序要求;借鑒我國政府采購和軍隊物資采購中有關質疑投訴處理的做法,盡快出臺《裝備采購詢問、質疑和投訴管理辦法》,建立糾紛協商溝通處理渠道;研究制定《裝備采購競爭失利補償管理辦法》《分系統或配套產品競爭性采購管理規定》,從規范競爭失利補償、分系統或套配套產品競爭的角度,推動競爭在更深層次、更大范圍開展。 

  

  

二、借鑒分工制衡管理理念,改革裝備采購體制機制

  

  

  政府采購的一個重要經驗是以權力的分置,實現采購各部門的協調配合和分工制衡。通過把采購工作涉及的決策權、執行權、監督檢查權等放在不同部門,實行分事行權、分段設權、分級授權,科學配置不同權力主體的職責權限,讓權力干凈健康科學高效運行。裝備采購制度改革應該按照權力分置原則,明確各級采購管理部門的權力清單,明確職責分工界面和工作接口關系,規范行使權力的程序、方法和要求;把各項權力分置在不同程序中,強化采購管理流程控制,壓縮自由裁量空間,去除可能影響權力正常行使的影響因素。通過改革,建立既分工協調、相互配合,又互相監督、權力制衡的裝備采購管理體系。 

  

  (一)落實軍隊改革總體部署,重塑裝備采購管理體系。 

  

  《中央軍委關于深化國防和軍隊改革的意見》明確,此次軍隊改革的原則是“軍委管總、戰區主戰、軍種主建”,按照突出核心職能、整合相近職能、加強監督職能、充實協調職能的思路,調整改革軍委機關設置,由總部制調整為多部門制。軍委裝備發展部主要履行全軍裝備發展規劃計劃、研發試驗鑒定、采購管理、信息系統建設等職能,著力構建由軍委裝備部門集中統管、軍種具體建管、戰區聯合運用的體制架構。隨著改革的推進,應該按照軍委機關下放代行的軍種建設職能的總體要求,進一步剝離具體管理職能,形成中央軍委――軍委裝備發展部――各軍兵種裝備部門――項目管理機構的采購主業管理體系;同時,發揮軍委紀律檢查委員會、軍委戰略規劃辦公室、軍委國際軍事合作辦公室、軍委審計署等軍委機關職能作用,對裝備采購工作中的執紀情況、發展戰略規劃、對外裝備技術合作、審計監督等工作進行指導和管理,形成裝備采購工作的配套管理體系。通過采購主業管理、配套管理體系的有機協調,促使裝備采購宏觀決策、規劃計劃、項目管理、監督檢查的工作鏈路更加清晰,決策、規劃、執行、評估職能配置更加合理。 

  

  (二)強化備戰打仗導向作用,緊盯制度設計根本目標。 

  

  政府采購要求是遵循法定程序實現采購目標,保障政府履職和公共服務需要,其制度設計必須兼顧程序和結果,在體現程序規范透明的同時,著力提高采購結果的滿意度。具體來說,就是要堅持完善以結果為導向的采購制度,將結果導向和績效理念貫穿于采購活動全程。對于裝備采購工作而言,制度設計的結果導向,就是要把備戰打仗作為根本要務,充分發揮戰斗力標準在裝備采購實踐活動中的基礎性、引領性和支配性作用。從當前改革進程來看,重點是按照備戰打仗的要求,加強聯合作戰背景下裝備采購需求研究,確保采購的武器裝備系統在設計之初就“生而聯合”,避免后期“煙囪林立”,形成互聯互通互操作障礙,影響和制約我軍聯合作戰能力生成;加強戰時裝備采購體系建設,從戰時裝備采購的預案設計、采購計劃制定、應急科研生產、裝備驗收交付發運、戰場保障等各個環節,按照真打實備的標準設計采購程序方法;突出抓好“十三五”規劃執行質量,確保重大裝備采購項目質量、進度和經費受控,按照軍事戰略方針抓好“十四五”規劃論證,面向戰場需求、面向科技發展、面向部隊需要,切實通過裝備采購工作推動我軍軍事能力躍升。 

  

  (三)提升采購管理統籌能力,補齊運行機制短板弱項。 

  

  軍隊裝備采購管理體系重構相當于硬件更新,相關運行機制屬于軟件設計,體制改革必須和運行機制改革共同發揮作用,才能使裝備采購工作進入新的歷史時期、適應新的使命任務。此次改革后,全軍裝備采購管理的職能進一步集中統一,原來總部體制下管理體系臃腫、管理層級多、職能交叉等問題得到解決。下一步,應該充分發揮體制優勢,加強全軍層面的采購工作統籌協調,著力健全完善競爭、監督、激勵、評價機制,下大力氣解決競爭不足、監督弱化、激勵乏力、評價缺失的問題。競爭是核心,評價是關鍵,監督是保障,激勵是動力,四個機制是有機整體,必須整體推進。目前對競爭機制、監督機制的關注較多,對于如何健全激勵機制和評價機制,還處于研究探索階段,特別是被詬病多年的“成本加成”的裝備定價模式仍未得到改變,裝備采購“拖進度、降指標、漲費用”問題仍然突出,軍方應該抓緊研究如何實施有效的評價和激勵,并將其反饋到裝備采購管理的宏觀層面,形成規范性的制度約束。 

  

  (四)深化軍事代表制度改革,剝離軍地利益牽扯關系。 

  

  為確保政府采購的公平公正、廉潔,任何管理單位和個人都不能既當裁判員又當運動員,不得與被管理對象存在經濟利益往來,不得隨意拓展權力空間。我軍實行駐廠軍事代表制度,由軍方向裝備承研承制單位派駐人員,開展質量監督和檢驗驗收工作。改革前,軍事代表的住房、交通、通訊等由所駐工廠力所能及地解決,在一定程度上影響軍事代表客觀公正地履行職能。此次改革,徹底剝離軍地利益牽扯關系,把軍事代表的各方面保障工作整體納入軍隊保障體系。在此基礎上,還應該進一步深化軍事代表制度改革,明確改革后軍事代表的職能定位、人員編成、專業結構,明確軍事代表在合同訂立、合同履行工作中的具體職責,明確軍事代表機構和項目管理機構之間的分工界面及接口關系。通過更好的制度設計,提高軍事代表隊伍的專業化水平,提高裝備建設的質量效益。 

  

  

三、貫徹陽光采購廉政要求,形成紀檢巡視監管合力

  

  “權力導致腐敗,絕對的權力絕對地導致腐敗”,政府采購將防范腐敗作為工作重點,將實現陽光采購作為理想目標。《政府采購法》第一條就指出:“為了規范政府采購行為,提高政府采購資金的使用效益,維護國家利益和社會公共利益,保護政府采購當事人的合法權益,促進廉政建設,制定本法”,并就采購活動的部門監督、行政監督、審計監督、人員監察、違法檢舉等予以明確規定。同樣,裝備采購也必須正視廉政風險,充分發揮各種監督手段作用,綜合治理、齊抓共管、形成合力,把預防和防范腐敗作為采購管理的重點內容,把加強內控管理和執紀監督作為制度方向。 

  

  (一)針對重點環節專項治理,防控裝備采購廉政風險。 

  

  政府采購對象主要是市場通用貨架產品,裝備采購則相對復雜,需要對裝備的全壽命周期過程進行控制。從業務階段來看,要經過需求論證、計劃制定、合同訂立、合同履行、檢驗驗收、經費支付等環節;按項目類型劃分,可分為裝備預研項目、研制項目、訂購項目、維修項目等。項目不同、階段不同,腐敗行為的風險點也不盡相同。比如,訂購項目應該監控是否設置傾向性、排他性資格條件和技術指標,倒逼實行單一來源采購等問題;研制招標項目應該重點監控標書編制環節,審查評審標準是否合理,是否存在量身設置加分項目,分包不科學、不合理等問題;合同履行階段應重點檢查裝備承制單位是否符合資格條件等。對于重大裝備采購項目,軍方應該在梳理技術風險和質量風險的同時,全面系統梳理腐敗風險,提出針對性的防范措施,加強風險控制,遏制腐敗行為發生。 

  

  (二)傳導正風肅紀壓力壓勢,抓好巡視巡察制度落實。 

  

  軍隊巡視制度是軍委開展的類似黨內巡視制度的軍內監督,目的是發現問題、反映問題、推動問題解決。2018年1月15日起,《中央軍委巡視工作條例》正式施行,標志著軍隊巡視工作進入法制化、正規化、常態化軌道。軍隊巡視圍繞廉政建設和反腐敗工作這個中心,緊盯習主席和軍委關注的重大問題,緊盯官兵反映強烈的突出問題,緊盯腐敗易發多發的敏感領域開展巡視,堅持“老虎”“蒼蠅”一起打。采購領域歷來是腐敗行為的易發、多發、頻發之地,軍方必須高舉巡視利劍,始終傳導壓力、震懾腐敗,著力發現采購活動出現的權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題,為把裝備采購打造成陽光采購提供支持。 

  

  (三)加大紀檢監督力度密度,筑牢采購領域反腐防線。 

  

  此輪軍改新組建的中央軍委紀委是中央軍委機關設立的15個職能部門之一,主要職責是同時向軍委機關部門和戰區分別派駐紀檢組,發揮紀檢監督作用,推動紀委雙重領導體制落到實處,強化紀檢監督的獨立性、權威性。裝備采購應充分發揮紀檢監督作用,在計劃下達、項目評審、重大項目招標、競爭性談判等工作中,吸收紀檢工作人員成立相關監督工作組,應重點監控利用職權干預謀求不正當收益、泄露保密信息、采取手段規避采購程序要求、抵制正常開展的監督審查等情況。在平時工作中,應利用舉報信箱、電話、專門網絡各種方式,接收包括軍方、裝備承制單位、評審專家等在內各方人員的監督意見,做好舉報信息審查、調查、立案等各項工作。在裝備采購活動的事前、事中、事后,都要發揮紀檢監督的全面覆蓋、全面威懾、全程監督作用,用鐵的紀律、公開的標準去抓好裝備采購監督工作,確保權力運行到哪里,監督防范工作就跟進到哪里。 

  

  (四)推動審計監督前伸后延,提高裝備采購綜合效益。 

  

  政府采購重視發揮審計作用,《政府采購法》明確規定審計機關應當對政府采購進行審計監督。此次軍改,以原解放軍審計署為基礎調整組建中央軍委審計署,組織指導全軍審計工作。改革審計監督體制,全部實行派駐審計。裝備采購領域開展審計工作,應該突出合法性合理性、內控制度、采購效益三個方面的審計。合法性合理性審查,重點是對裝備采購預算、規劃計劃、招標采購過程是否符合法規要求,計劃預算是否按照年度計劃、草案計劃、預告計劃實行三年滾動,規劃計劃是否經過論證報批,招標采購是否存在違規操作。內控制度審計重點審查各級裝備采購部門是否建立了健全有效的內控體系,計劃、采購、支付是否相互分離、是否相互制約,制度是否具有可操作性并得到貫徹執行,例外事項和偏離事項是否能及時采取應對措施加以控制和補救。效益性審計的重點是五年規劃完成情況、年度裝備采購計劃預算執行情況,以及重大裝備采購項目計劃完成情況,重要裝備采購管理平臺或資產使用情況、閑置情況及原因,裝備采購規模、人員隊伍與采購工作需求的匹配情況。總之,裝備采購審計不僅是對裝備采購活動的監督和糾錯查弊,更要推動裝備采購工作結合市場經濟特點和運行規律,逐步建立起相對獨立、相互配合、相互監督的關系,為武器裝備采購活動在項目管理、成本控制、經費使用方面提供專業的審計服務保障,確保軍隊裝備采購工作更加健康、陽光、經濟、高效,推進我軍裝備建設又好又快發展。 

 

    (作者單位:作者單位系國防大學聯合勤務學院)

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